NÚMERO 28- MARZO 2005

Chicos sin ley II

LA HISTORIA DE NUNCA CAMBIAR

El decreto-ley 10.067 de la dictadura militar sigue gozando de buena salud, a pesar de que la Legislatura ya lo derogó por unanimidad y dos veces. Nuevamente el instrumento fue un recurso judicial de la Procuración. Y una vez más, la única consecuencia es que la vetusta norma seguirá rigiendo sobre la infancia y juventud bonaerense.
La Pulseada indagó sobre los cambios que se le proponen al sistema de minoridad y los intereses que se empeñan en mantenerlo como está. Crónica, razones y trasfondos de una deuda cada vez más pendiente con los niños y adolescentes de la provincia.

Por Pablo Antonini

En los subsuelos de 8 y 56 hay un lugar para los chicos. Se ingresa por un pasillo oscuro que divide dos grandes celdas enfrentadas: uno para los "penales" (detenidos por sospecha de cometer un delito) y otro para los "asistenciales" (detenidos simplemente por pobreza, en situación de "riesgo moral o material"). Ambas son iguales hasta en el diámetro de los barrotes, salvo porque la puerta de la primera está reforzada con un candado.

Al final del pasillo hay algunos juegos infantiles, que en el contexto dan un aspecto más bien macabro, y una blanca estatuilla de la Virgen María contempla desde lo alto. Para entrar hay que pasar bajo una arcada, que exhibe una cita bíblica con grandes letras góticas: "Y el Señor borrará toda lágrima del rostro de ellos".
"Es casi como decirles: bueno, ahora encomendate a Dios", opina el secretario del Tribunal de Menores nº 2, Fabián Cacivio, que en su momento interpuso un recurso para que clausuren el lugar y casi le cuesta el puesto. La sentencia no parece tan exagerada, sin embargo, teniendo en cuenta que el sistema de Patronato provincial se viene demostrando inmune a todos los cambios intentados por vías más terrenales.

Idas y vueltas
En realidad, el Patronato es más que un sistema. Implica toda una cosmovisión acerca del trabajo con chicos y adolescentes pobres, ofreciendo respuestas jurídicas donde existen problemas sociales y medidas "de protección" que en la práctica suelen significar una privación de la libertad por tiempo indefinido. Su basamento legal en la Provincia lo da el decreto-ley 10.067/83 de la última dictadura, que irónicamente acaba de cumplir 21 años.

Los primeros intentos serios de modificarlo comenzaron en 1997. Su resultado fue la ley 12.607 "De Protección Integral de los Derechos del niño y joven", que se pasó tres años en estado de "debate parlamentario" hasta que la Legislatura bonaerense la sancionó en diciembre de 2000, pero nunca pudo ser puesta en práctica. Lo impidió un complicado proceso plagado de recursos legales, presiones políticas y argumentos presupuestarios del que La Pulseada se ocupó en detalle (ver nº 13, agosto de 2003) y cuya apretadísma síntesis es la siguiente:

* La Procuración General de la Suprema Corte (autoridad a la que responden los fiscales y asesores de la Provincia), por entonces a cargo de Eduardo Matías de la Cruz, presentó un recurso de inconstitucionalidad porque le quitaba facultades al Poder Judicial, argumentando que éste tiene una "inexcusable intervención en todo asunto que involucre a un menor".

* La ley quedó suspendida hasta que la Corte se expidiese al respecto, tarea que le demandaría más de dos años al Supremo Tribunal bonaerense. Mientras tanto, el senador y por entonces vicegobernador Hugo Corvatta ideó un proyecto alternativo, argumentando que la 12.607 era "muy buena, pero muy buena para Suiza" por el presupuesto que requería.

* El "Proyecto Corvatta" cosechó toda clase de críticas por parte de sectores que lo denunciaban como mero reciclaje del Patronato y tampoco pudo reunir el consenso político necesario. La Legislatura optó entonces por suspender lisa y llanamente a la ley anterior, el 12 de mayo de 2003.

* Cinco días después, la Corte dijo que la 12.607 era constitucional después de todo, pero ya daba lo mismo: estaba suspendida por la decisión legislativa, y así quedó.

En esa situación comenzó 2004, y desde el Ministerio de Desarrollo Humano empezaron a trabajar en un proyecto de modificación de la 12.607 que pudiera acercar posiciones. En el proceso intervino el Foro de Protección de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, nucleamiento provincial integrado por la CTA, el CELS y la Comisión provincial de la Memoria entre otros organismos, como el Hogar del padre Cajade. Finalmente, entró a la Legislatura iniciado por la senadora Patricia Jorge y el camino volvió a ponerse sinuoso. "Nos costaba mucho seguir el trámite", recuerda Cacivio, que también integra el Foro."Había modificaciones permanentes. Nos daban un borrador del proyecto y a los tres días ya no servía porque se había cambiado todo".

La situación siguió empantanada hasta el 15 de diciembre, cuando se acordó un cambio significativo: siguiendo el modelo del Congreso de la Nación, se dividió el aspecto asistencial -en el cual había mayor acuerdo- del penal, dejando para este último una organización transitoria hasta la sanción de otra ley específica que no debía exceder el plazo de un año.

Saldado este punto, la nueva ley 13.298 "De la promoción y Protección de los Derechos de los Niños", fue aprobada por unanimidad en ambas Cámaras durante las sesiones del 22 y 29 de diciembre de 2004. Se publicó en el Boletín Oficial el 27 de enero y el 5 de febrero entró en una vigencia que duró... dos días.
Nuevamente la Procuración (ahora a cargo de María del Carmen Falbo, sucesora del fallecido De la Cruz) presentó un recurso legal para suspenderla, y otra vez la Corte hizo lugar al pedido.

Argumentos, resistencias y trasfondos
El gráfico muestra la forma en que funciona el sistema actual y las dos propuestas sucesivas para modificarlo. Los puntos centrales en discusión son la competencia de la Justicia en las causas asistenciales, y el procedimiento a seguir con los chicos y adolescentes en conflicto con la ley penal.

¿Por qué tantas resistencias a derogar una norma vetusta que, por otra parte, nadie se anima defender públicamente? En este caso, las razones inmediatas aludidas por la Procuración en su pedido son de "aplicabilidad" y de tipo presupuestario: autoridades aún no designadas, estructuras todavía sin conformar, falta de fondos y procedimientos no reglamentados están en el foco del escrito.

El Ministerio de Desarrollo Humano respondió con otro recurso que enumera programas ejecutados o en marcha, partidas ya giradas en 2004 a los municipios con este fin y reformas emprendidas para adecuar el área a la nueva norma. Además, recuerda que la propia ley prevé plazos y medidas transitorias para su aplicación, y agrega que en contrapartida "no se tiene conocimiento de ninguna acción concreta por parte de la Procuración General ni de la Suprema Corte, tendiente a facilitar la implementación de un sistema del cual son corresponsales y coobligados"

El jurista Emilio García Méndez opina que en el trasfondo de la discusión hay otros elementos: "en esta comedia de enredos, que si no fuera trágica resultaría cómica, las resistencias a la transformación no son sólo de carácter ideológico sino también financiero. El sistema de la infancia es como un PAMI en miniatura, y a mucha gente le conviene que todo siga igual para no ver peligrar su negocio".

García Méndez también ve "burdos intereses corporativos" en el Poder Judicial, por parte de jueces que se resistirían a perder las amplias facultades que el decreto-ley actual les confiere, y lamenta que "aquí haya una tradición de la Procuración para convertirse en líder de la corporación de los jueces de menores".

Manuel Fassano, dirigente de la Asociación Judicial Bonaerense (AJB), es más ecuánime al respecto: "también hubo jueces de menores que pusieron mucho de sí para lograr que haya un cambio efectivo", asegura. Otras interpretaciones señalan la interna política que paralizó el presupuesto provincial como un elemento más que "se coló" en la disputa. "Todo es parte de la verdad", opina Fassano y prosigue: "Las resistencias al cambio existen, el presupuesto tiene que ver... Los intendentes también: tengo entendido que, en un municipio del conurbano, ya se gastaron en otros rubros los recursos girados para implementar la ley. Y más allá de otras cosas no dichas ni que se dirán jamás, también hay algún rasgo fascista de nuestra sociedad del que no son ajenos muchos funcionarios".

Sobre la cuestión presupuestaria, el cuadro comparativo también evidencia cómo la búsqueda de consenso acarreó una importante simplificación de la estructura prevista por la ley anterior, cuyo "costo" fuera el principal blanco de la crítica oficial encarnada por el entonces vicegobernador Corvatta. "¿Los hospitales son caros, las escuelas son caras?", se pregunta y se responde Cacivio: "ese sólo concepto evidencia que en el fondo hay una discusión ideológica. Pero bueno", agrega en tono práctico "ahora ni siquiera tienen ese argumento: esta ley es barata, porque básicamente hay que reorganizar estructuras que ya existen. La ley cambia las redes, pero los abogados, médicos, psicólogos o trabajadores sociales ya están trabajando en cada uno de los 134 municipios".

Fassano admite en cambio que, entre los trabajadores del sistema, "hay dudas, porque habría movilidad y algunos no saben dónde van a ir a futuro. Pedimos que eso se haga de manera consensuada, con participación de la entidad gremial para que no haya inconvenientes". Datos en mano, el dirigente gremial argumenta que en todos los países europeos y algunos latinoamericanos el presupuesto del Poder Judicial está en el orden del 10 al 14% del total. En la Nación es el 8%, la media de las provincias es el 6%, y en la provincia de Buenos Aires representa el 4%. "Es verdad que hacen falta más recursos, inclusive nuevos fiscales especializados, porque -asegura- no se puede juzgar de la misma manera a un adolescente que a un adulto".

Teorías y prácticas
Más allá de la letra, ¿qué cambiaría en la práctica con esta nueva ley?
La subsecretaria de Minoridad, Cristina Tabolaro, asegura que en su área "se está reformulando toda la estructura para terminar con el esquema de una autoridad de aplicación de Patronato, y pasar a algún diseño de aplicación para una ley de promoción y protección integral. Pero la posibilidad de que haya cambios reales está dada por una modificación de las prácticas y un cambio de mentalidad muy grande en todos los actores del sistema".

Para García Mendez, en cambio, "en estas condiciones, no cambia prácticamente nada. Excepto que el día de mañana, con la buena voluntad de los municipios, se empiecen a implementar los servicios locales de protección. Pero en lo que hace a la regulación de las conductas infractoras a la ley penal, no hay modificación alguna: para los menores de 16 seguimos teniendo la discrecionalidad absoluta y para los mayores, los dos decretos nacionales de la dictadura que 20 años de democracia tampoco pudieron borrar".

El abogado Marcelo Ponce Núñez no está de acuerdo: "el cambio sería sustancial. Si el problema es asistencial, se tiene que hacer cargo el Ejecutivo mediante los servicios locales. No se judicializa la pobreza y, lo que es casi más importante aún, se mantiene al pibe en su entorno geográfico y familiar. Y en el aspecto penal, para empezar, es considerado persona. Por consiguiente, tiene que tener derechos y garantías, le nombran un abogado defensor y se utiliza la misma sistemática que en el procedimiento de mayores. Hay muchas más posibilidades de que salga en libertad si no cometió un delito, cosa que hoy no sucede. Porque en la práctica, muchas veces no hay elementos para hacerle una causa penal pero lo toman por asistencial y lo dejan adentro igual".

Sobre la suspendida 13.298 hay casi tantas expectativas como dudas y cuestionamientos, pero que el Patronato debe terminar es algo cada vez menos opinable. Los propios trabajadores del Poder Judicial, a pesar de las "dudas" ya señaladas, se expidieron en contra de la suspensión y exhortaron a que la Procuradora "impulse demanda de inconstitucionalidad del decreto ley 10.067/83", en una reunión de Fueros de Menores y Familia realizada en la sede del gremio. Fassano fundamenta este último pedido en que "del 83 hasta acá ha habido todo tipo de proyectos, algunos mejores que otros, ¡Hasta la colimba estudiantil llegó a plantearse! ¿Y en qué terminaron todos? En que no salga y volvamos al Patronato. Nosotros tenemos algunas reservas en cuanto a la implementación de esta ley nueva, pero que quede muy claro: el Patronato no va más".

Y sin embargo va. Al cierre de esta edición, todavía estaba pendiente la presentación del recurso con que la Procuradora fundamentaría las razones de "inconstitucionalidad" que le ve a la ley, lo cual no fue explicitado cuando reclamó la medida cautelar. La propia Corte dictaminó sobre la 12.607 que "la revisión (de las leyes) debe ejercitarse con suma prudencia para no afectar el principio republicano de la división de poderes por lo que le resulta vedado a los jueces expedirse sobre la conveniencia o acierto de las leyes", según el voto del Dr. Hitters. "No existe norma constitucional (falló también en la ocasión el Dr. Negri) que imponga la intervención del Poder Judicial en causas asistenciales con referencia a menores, y ese sólo motivo basta para fundar el fracaso del reclamo".

Ahora, ese mismo tribunal volvió a suspenderla. "Cuando tengan que estudiarla -dice Cacivio-, supongo que les ayudará mucho recurrir a su fallo anterior. Pero si la mantienen suspendida, podemos terminar como aquella vez, con un fallo muy lindo pero inútil".

Lo de la Legislatura Bonaerense también es llamativo: primero suscribió la 12.607 por unanimidad. Después aprobó otra ley para suspenderla. Un año y medio más tarde consensuó la 13.298, nuevamente por unanimidad, que derogaba a la original. Y apenas la Corte hizo lugar al recurso, el bloque de diputados radicales felicitó oficialmente la suspensión de esa ley votada por ellos mismos, hacía poco más de un mes.

La imprevisibilidad de muchos actores involucrados, en definitiva, hace difícil aventurar un desenlace.

"Yo suelo usar una frase que resume la situación actual", grafica Ponce Nuñez: "después de Dios están los jueces de menores. Por el poder omnímodo que tienen es terrible lo que, para bien o para mal, pueden llegar a hacer. Con esta nueva ley en práctica, Dios saldría de los juzgados de menores para volver al cielo, y el juez pasaría a ser un juez igual a los demás, que tiene que resolver de acuerdo a lo que está en el expediente y no a su sensación personal".

Teniendo en cuenta todo lo anterior, sabe Dios por cuánto tiempo más le toca residir en los subsuelos del juzgado.

El Patronato destruye familias
Por Marcelo Ponce Núñez *

Como decía Santo Tomás, de todos los males siempre hay que buscar el mal menor. Entre lo que tenemos ahora y esta nueva ley, por más que tenga algunos problemas técnicos, saldríamos de la Edad de Piedra para transitar el siglo XX. No habríamos llegado al XXI todavía, pero la diferencia es muchísima.

Ahora hay unos 30 institutos de menores oficiales, la gran mayoría concentrados en la Plata y Gran la Plata, y acá tenés pibes de Trenque Lauquen o Carmen de Patagones que vienen por problemas de pobreza... A los padres los ven una vez por año, con suerte. Con esta ley los tendrían a 20, 30 cuadras y no a 500 kilómetros. No lo sacás de su entorno y se avanza sobre el grupo familiar, con planes y demás. Es mucho más sensato; atiende al pibe y atiende a su familia, cosa que los juzgados no hacen.

Quizás faltaría mayor participación activa de las Ongs, que las dejan sólo como elemento consultivo cuando hoy absorben el 90% de la internación. Entonces tener mayor participación en términos de decisión y no sólo de consulta, hasta por un problema numérico. Pero estas y otras cosas se puede mejorar mañana, o más adelante. Lo importante es salir del Patronato. El Patronato hoy está destruyendo familias, porque transforma al Estado en familia del pibe y a la familia natural la borran del mapa.

* Abogado de la CTA provincial y del Hogar de la Madre Tres Veces Admirable

La base no está
Por Cristina Tabolaro *

Esta ley no sorprende inactivo al Poder Ejecutivo. Hace un largo tiempo que el Ministerio trabaja en cambiar el sistema tutelar por otro de protección, y para esto ya hay fondos girados y ejecutados desde el año pasado. El Ministerio viene trabajando un cambio de paradigma en conjunto con los municipios en dos ejes: uno alimentario y otro de protección y promoción de derechos, que se corresponde con los objetivos de esta ley. No decimos que está conformado ya, pero precisamente para eso la misma ley tiene plazos y disposiciones transitorias. Esto es un proceso que nos obliga a todos los que trabajamos en el sistema a un cambio de mentalidad.

Mientras que la 12.607 preveía un principio de descentralización y ponía como eje la conformación de los servicios locales en cabeza de los municipios, la 13.298 opta por la figura de la desconcentración y pone la cabeza de los servicios locales en una autoridad provincial, que podrá desconcentrar conviniendo con los municipios. Pero en definitiva, el responsable final es el Poder Ejecutivo. Asumirlo o no en sus manos puede ser optativo para el municipio, pero no lo es para el gobierno provincial: el Ejecutivo sí está obligado a conformar un servicio local en cada uno de los 134 municipios.

Se han dado muchas modificaciones en la práctica, sobre todo en organizaciones comunitarias que trabajan con chicos y tienen muy claro el cambio de paradigma. Todo esto se ha ido cambiando, sin perjuicio de que quizás haga falta una acción más direccionada y masiva de información hacia la opinión pública. Pero bueno, también es cierto que para lograrlo hay que tener certeza sobre la norma, porque sino se crean muchas inseguridades. Hace mucho tiempo que se inició este proceso con la 12.607, y si vos tenés una norma sancionada y promulgada, pero suspendida, y a los cuatro años el proceso se repite, es difícil generar esa conciencia. A la opinión pública no es tan fácil llegar cuando la base normativa sigue siendo incierta.

* Subsecretaria de Minoridad de la Provincia

La más grotesca
Por Emilio García Méndez *

Desde el punto de vista técnico-jurídico, esta ley (13.298) es lamentable. Lo único interesante que tiene potencialmente es la creación de los servicios locales de protección, de carácter optativo, para los municipios. Pero eso es precisamente lo que la Procuración objeta, en una actitud que sólo puede explicarse desde la ignorancia total sobre el Derecho o la defensa de burdos intereses corporativos. La Procuración debería recordar que, por lo menos desde la revolución francesa a esta parte, la función de los jueces es dirimir cuestiones jurídicas y no problemas sociales. Y que el Poder Judicial está para aplicar la ley, no para hacerla.

Acá se esconden otros intereses. Cuando se votó suspender a la 12.607 en el Senado, los argumentos que se dieron eran de carácter económico. Se decía que esa ley era demasiado cara ¡Y en la misma sesión se condonaron deudas por valor de 60 millones de pesos a los bingos de la provincia! Ese es más o menos el presupuesto anual del Consejo del Menor de la provincia de Buenos Aires. Lo más preocupante es que no haya un debate público en la sociedad sobre este tema; pareciera que la infancia en la provincia ya no le interesa a nadie.

Argentina es en general uno de los países más atrasados en materia institucional, y en particular en materia de infancia. Se han reformado varias legislaciones provinciales en estos años, algunas mejores y otras peores, pero aquí el problema serio que tenemos es la ley de fondo. En la práctica hay muchas provincias que han hecho reformas y siguen mezclando estos dos aspectos. Sin embargo, en ningún lugar la situación es tan grotesca como en la provincia de Buenos Aires.

* Jurista internacional y consultor en el área de Asuntos Legales de UNICEF para Latinoamérica y el Caribe


NUMEROS QUE (EN)CIERRAN

EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES...

Hay 12 mil chicos y adolescentes en institutos de menores. El 90% está por causas asistenciales, tales como fugas de hogar, maltratos o "abandono moral y material" al provenir de hogares pobres e indigentes.

Otros 30 mil son detenidos anualmente. Sólo en 2003 se iniciaron 86.830 causas (67% asistenciales o civiles y 33% penales; muchas involucran a más de un chico a adolescente), lo que representa un aumento de casi el 7% respecto al año anterior y un promedio de 1847 por cada juez. Aún no están disponibles los datos de 2004.

380 mil jóvenes bonaerenses, de entre 14 y 21 años, no estudian ni trabajan. 12 mil ni siquiera saben leer y escribir.

Sólo en 2004 hubo 110 mil chicos menos en las aulas bonaerenses (52 mil en EGB y 57 mil en Polimodal).


EN TODO EL PAÍS...

Hay 12 millones de niños y adolescentes.

El 70 % es pobre o indigente y, por lo tanto, susceptible de ser encerrado por causas asistenciales.


EN LAS CÁRCELES...

Hay 52 mil personas. Otras 11 mil están detenidas en comisarías y dependencias de Prefectura o Gendarmería.

El 70% tiene entre 18 y 34 años, y el 79% tiene formación primaria o menor.

El 97% es asistido por las defensorías oficiales, es decir que son pobres o indigentes.

El 42% proviene de la provincia de Buenos Aires, donde la población carcelaria se duplicó en los últimos 10 años.

En la Provincia de Buenos Aires, el 85% de los presos tiene entre 20 y 28 años.

El 75% pasó antes por institutos de menores.

Fuentes: INDEC (Instituto de Estadísticas y Censos) / Sneep (Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena-Ministerio de Justicia de la Nación) / Diario Pag. 12 13-2-05 / Foro por los Derechos de la Niñez y Adolescencia - septiembre 2004 / CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) / Diario Clarín 28-5-04 / Sec de Organización Asociación Judicial Bonaerense / SUTEBA / Ministerio de Desarrollo Humano de la Pcia Bs As

*ver cuadro*

El cuadro grafica cuál es el tratamiento que recibe o recibiría el niño o adolescente en cada situación , independientemente de las acciones que correspondan sobre mayores involucrados.

La estructura judicial de la 13.298 es provisoria, según la propia ley, y en el plazo de un año debería diseñarse una definitiva.

En el sistema actual y en la 13.298, las penas posibles de aplicar a los adolescentes de entre 16 y 18 años no varían. En general (pero sólo en función de una tradición y no de una disposición legal) los jueces estilaban aplicar la mitad o un tercio de lo que correspondería a un adulto por el mismo delito. Pero esta "costumbre" se rompió en 1997 con la sanción en Mendoza de la primera cadena perpetua a un chico de 16 años, y desde entonces hubo otros diez casos en todo el país.

Notas:
1) Nunca llegaron a crearse
2) En una primera instancia pueden intervenir los juzgados de Paz letrados.
3) La ley prevé plazos para su creación, actualmente en suspenso.

La diferencia entre los 18 y 21 años se origina en que el decreto-ley remite a "la mayoría de edad" establecida en el Código Civil. Esto genera varias paradojas legales: si un adolescente de 17 años comete un delito cuya pena es 1 año de prisión, el juez de menores lo puede encerrar igualmente hasta los 21. Si comete el mismo delito a los 19, estará preso hasta los 20. Legalmente un juez podría mandar a un instituto de menores, si quisiera, a un joven de 20 años por andar solo en la vía pública después de medianoche.

Un ejemplo paradigmático está hoy en los tribunales platenses: una joven de 20 años, madre de dos hijos, fue a un hospital público para tener el tercero. Allí la retuvieron porque había huido del hogar en su provincia natal siendo pre-adolescente, y la causa continúa abierta. Al cierre de esta edición, aún se encontraba bajo vigilancia junto a su hijo recién nacido, hasta que el juez de menores resuelva su caso. Su familia actual la visita en el hospital.
En las leyes sancionadas, en cambio, la línea se establece explícitamente en 18 años

Los Juzgados de garantías son los que instruyen la causa y reúnen los elementos probatorios, no los que juzgan y emiten la sentencia. Por ejemplo: el fiscal de garantías es el que ordena un allanamiento, el juez de garantías es quien decide concederlo y ante él apelará la defensa si observa irregularidades en esta etapa. Su trabajo termina cuando la acusación está preparada, y recién ahí pasa a manos del juez y fiscal que entienden en la causa para consumar el juicio. "El juez de garantías es el que junta los ingredientes", según define didáctico un veterano profesor de Derecho "y el otro es el juez cocinero".


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